七普數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村60歲及以上老年人約為1.2億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.81%。相較于城鎮(zhèn)，農(nóng)村老年人年齡結(jié)構(gòu)、空巢率、健康狀況等指標(biāo)更顯嚴(yán)峻，在經(jīng)濟收入水平和養(yǎng)老服務(wù)費用承受能力等方面差距較大。

　　 在此背景下，老有所養(yǎng)如何更大面積、更具溫度、更有質(zhì)效地覆蓋廣大農(nóng)村？

　　 近年來，我國加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，服務(wù)能力與發(fā)展水平顯著提升。來自民政部的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年6月，全國共有農(nóng)村敬老院1.6萬個，床位168.1萬張；農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施約14.5萬個。

　　 著眼未來，扎實推進我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，實現(xiàn)由有及優(yōu)的轉(zhuǎn)變，有賴于縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面的持續(xù)擴大，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的量質(zhì)雙升，服務(wù)資源利用效率的進一步提高以及服務(wù)支持保障資金的優(yōu)化配置。

　　拓展網(wǎng)絡(luò)健體系

　　 “這里很好，環(huán)境干凈、飯菜可口?！痹谫F州省遵義市習(xí)水縣大坡養(yǎng)老服務(wù)中心，61歲的特困老人李德全搬進“新家”一年后，感慨地說。

　　 來自周邊多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)70名左右的農(nóng)村困難老人在該中心接受集中照護。這里設(shè)有100余張床位，配置醫(yī)療室、娛樂活動室等10個功能空間，還開辟了菜園、作坊等場地，經(jīng)常組織壩壩舞、剪紙等活動，豐富老年人生活。

　　 近年來，我國加快健全覆蓋城鄉(xiāng)的縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2024年，中央財政安排2.96億元支持59個地區(qū)開展縣域養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新試點，以點帶面推動提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)整體水平。

　　 在縣級特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)拓功能方面，各地加大力度支持機構(gòu)根據(jù)需要設(shè)置失能或認(rèn)知障礙照護專區(qū)，加強護理型床位建設(shè)。

　　 湖北按照一縣一特困供養(yǎng)機構(gòu)的規(guī)劃布局，推進縣域公辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)。目前，全省103個縣（市、區(qū)）建有縣級特困供養(yǎng)機構(gòu)116個。農(nóng)村失能、半失能老年人口占比超過20%的湖南省邵陽市邵陽縣，建成縣級失能失智照護中心，回應(yīng)農(nóng)村特困人員特別是失能特困老年人的集中供養(yǎng)需求。

　　 在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)方面，多地加速推進具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）等養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)型，建設(shè)成具有協(xié)調(diào)指導(dǎo)、全日托養(yǎng)、日間照料、居家上門、服務(wù)轉(zhuǎn)介等功能的區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心。

　　 “作為連接縣城與鄉(xiāng)村的關(guān)鍵節(jié)點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著承上啟下的作用。”習(xí)水縣民政局局長趙軍介紹，當(dāng)?shù)刈?022年起將21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）敬老院整合為7所區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，床位利用率達(dá)74%。

　　 此外，各地將村級鄰里互助點、農(nóng)村幸福院等互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入村莊規(guī)劃，努力打通面向農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的“最后一公里”。

　　 以貴州為例，當(dāng)?shù)貙Ψ蠗l件的示范性農(nóng)村幸福院給予不低于1萬元的運營獎補，并計劃于2025年建成100個設(shè)施配套完善、管理規(guī)范的農(nóng)村互助養(yǎng)老示范點。

　　 “確保失能照護、醫(yī)康養(yǎng)結(jié)合、助餐、探訪關(guān)愛、學(xué)習(xí)娛樂等突出服務(wù)需求得到有效滿足，需要縣鄉(xiāng)村共同發(fā)力、各司其職、均衡發(fā)展、暢通銜接，使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)真正可感可及。”中國老齡科學(xué)研究中心老齡戰(zhàn)略和政策研究所副所長方彧說。

　　強化服務(wù)更可感

　　 最近，年過八旬的巫存德搬回村了。他之前住在寧夏回族自治區(qū)石嘴山市惠農(nóng)區(qū)的一家養(yǎng)老院里?！鞍园?，一個月1000多元。”老人覺得不太劃算，就搬回了該區(qū)尾閘鎮(zhèn)尾閘村互助幸福院。

　　 這里不收床位費和護理費，老人只需承擔(dān)取暖費、水電費，一年約2000元?！拔蚁缓茫惶熘怀詢刹?。早飯9點吃，只需2元；中飯下午2點吃，花4元。算下來一個月還不到200元。”巫存德說。

　　 近年來，各地因地制宜探索建立政府扶持引導(dǎo)、村集體組織建設(shè)、老年人自愿入住相互幫扶、社會廣泛支持的可持續(xù)發(fā)展模式，圍繞老年人需求建設(shè)施、促服務(wù)，力爭不出村、不離鄉(xiāng)解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。

　　 增加村級養(yǎng)老服務(wù)點，更好發(fā)揮村級互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施前沿陣地作用。

　　 比如，江西省贛州市興國縣選取老年人相對集中的自然村，對中小學(xué)閑置校舍等場所進行改造提升，成立200余個“樂齡互助社”，提供助餐服務(wù)并定期組織健康講座、棋類比賽、老人生日會等活動。

　　 借助“近鄰”和“熟人”優(yōu)勢，補充因家庭規(guī)模小型化、居住分散化、贍養(yǎng)功能弱化等導(dǎo)致的家庭養(yǎng)老不足。

　　 比如，湖北省十堰市竹山縣自2022年以來在寶豐鎮(zhèn)多個村試點“鄰里互助”照料模式。一天送一頓熱乎飯，每周代購一次日用品和藥品等并打掃一次衛(wèi)生；每月為幫扶對象理一次發(fā)……在龍井村村民操鳳蘭看來，這樣的事情“活兒不多，就當(dāng)是去串門”。她結(jié)對幫助本村6人，多是獨居老人、低保對象、重度殘疾人。

　　 推進老有所養(yǎng)和老有所為相結(jié)合，鼓勵基層老年協(xié)會參與服務(wù)管理，廣泛開展各類互助幫扶活動。

　　 比如，在湖北省恩施土家族苗族自治州恩施市白果鄉(xiāng)兩河口村，當(dāng)?shù)赝诵莞刹繌埍囟钒l(fā)起成立兩河口老年協(xié)會，組織老教師、老醫(yī)生、老技術(shù)員、老鄉(xiāng)村干部等發(fā)揮余熱，幫扶農(nóng)村困難老人。年屆七旬的童繼森無償幫助附近七戶無耕牛老年人犁田；84歲的周元錫為老弱病殘村民上門義務(wù)理發(fā)；還有82歲的曾永秩無償為74歲的夏朝國提供技術(shù)指導(dǎo)，助其通過養(yǎng)殖增收……“引導(dǎo)多元力量積極參與，因地制宜持續(xù)推進互助養(yǎng)老從提供救助性服務(wù)向適度普惠性服務(wù)拓展、從居家照護類向精神慰藉類服務(wù)拓展，是我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實和可行選擇?！比A北電力大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院副教授劉妮娜說。

　　資源整合提效能

　　 必須正視，在各地不斷優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)和模式的同時，農(nóng)村養(yǎng)老資源錯配的問題也較為突出，集中表現(xiàn)為公辦養(yǎng)老機構(gòu)空置率高、互助養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)與實際脫離等。

　　 ——機構(gòu)養(yǎng)老有效需求不足的情況在部分地區(qū)較為普遍。

　　 2025年1月，記者在60歲以上老年人口總量為5.5萬的西北某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，3家縣級養(yǎng)老機構(gòu)共設(shè)置養(yǎng)老床位1260張，其中護理型床位762張，但入住服務(wù)對象不到200人，床位使用率不足16%。

　　 中部某縣60歲及以上人口超7萬人，在機構(gòu)集中供養(yǎng)的僅有1420人，占比約為2%。當(dāng)?shù)孛裾衷谀炒宓囊豁椪{(diào)查顯示，全村359名60歲以上的老年人中，有入住養(yǎng)老院意向的僅5人。

　　 ——個別地區(qū)將村級互助養(yǎng)老機構(gòu)納入鄉(xiāng)村振興考核指標(biāo)加碼建設(shè)，造成資源浪費。

　　 中西部某省一位基層干部告訴記者，上級部門曾要求全縣500余個村（社區(qū)）互助養(yǎng)老設(shè)施全覆蓋。每新建一個需要15萬元，每年運營補貼需要1萬～3萬元。如果全部建成并投入運營，相關(guān)投入接近千萬元。后因基層財政無力負(fù)擔(dān)，省級層面才停止相關(guān)考核要求。

　　 在實踐中，因有效需求不足，一些農(nóng)村互助養(yǎng)老設(shè)施難抵運營壓力，最終閑置廢棄。多位受訪者認(rèn)為，農(nóng)村留守老人較多，但分布較散，應(yīng)以村為單位摸底實際養(yǎng)老需求，因地制宜、以需定供，提高服務(wù)資源利用效率。

　　 尾閘村互助幸福院管理員商立忠說，他所在的幸福院入住率接近 90%，就是因為定位精準(zhǔn)——覆蓋身體比較健康但有取暖、做飯等需求，又不屬于“五保戶”的老人群體。“照護人力成本低，有政府補貼加老人繳費，可以做到收支平衡甚至略有盈余?！鄙塘⒅艺f。

　　 專家建議，適應(yīng)未來農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的大趨勢，進一步加強縣一級養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)?！耙栽鰪娛苷兆o服務(wù)能力為前提，更好引導(dǎo)農(nóng)村特困人員特別是失能特困老年人集中供養(yǎng)?！眲⒛菽日f。

　　 同時，應(yīng)發(fā)力改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）和區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心運行機制，鼓勵向社會老年人提供服務(wù)，增強發(fā)展活力。

　　 在江西省宜春市袁州區(qū)，79歲的劉會秀患有老年癡呆，常步行六七萬步到隔壁鄉(xiāng)鎮(zhèn)。家人害怕老人走丟卻又難以時時看護，想把老人送到敬老院又擔(dān)心機構(gòu)照顧不周。直到今年4月，他們在社交媒體上看到南廟鎮(zhèn)敬老院老人們的日常生活，才放心將老人托付進院。

　　 據(jù)了解，當(dāng)?shù)赝菩袑⑧l(xiāng)鎮(zhèn)敬老院由縣級民政部門直管，制定敬老院績效改革辦法，將工作人員績效與護理水平、服務(wù)質(zhì)量、老人精神生活質(zhì)量等掛鉤，有效提升了管理規(guī)范和服務(wù)保障水平，并將剩余床位向社會老年人開放。據(jù)了解，相比2023年，袁州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院接收社會寄養(yǎng)老人的總量已經(jīng)翻了近2倍。

　　資金配置更科學(xué)

　　“前些年，新建養(yǎng)老機構(gòu)較多，建設(shè)補貼每年在200萬元以上，但養(yǎng)老機構(gòu)入住率只有30%。鑒于這種情況，我們放緩建設(shè)節(jié)奏，2024年相關(guān)補貼降到30余萬元。”采訪中，北方某市一名民政干部建議，應(yīng)時而變，提高財政資金調(diào)度使用的靈活性和針對性。

　　 財政部數(shù)據(jù)顯示，2019—2024年，全國財政用于養(yǎng)老服務(wù)和老年人福利方面的支出超過5600億元，年均增長11%。

　　 著眼未來，在根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和人口老齡化程度進一步加大對養(yǎng)老服務(wù)的資金投入的同時，還應(yīng)持續(xù)優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域財政資金配置，讓農(nóng)村老年人的獲得感、幸福感、安全感更強。

　　 過去，政府對養(yǎng)老服務(wù)的財政補貼多采用“補供方”的方式，即按照床位數(shù)量補貼建設(shè)費和按照實際入住人數(shù)補貼運營費。多家縣鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，目前，縣鄉(xiāng)兩級養(yǎng)老機構(gòu)的硬件建設(shè)已基本到位，建議財政資金進一步向運營服務(wù)傾斜，提高機構(gòu)護理服務(wù)水平。

　　 此外，按照現(xiàn)有政策，一次性床位建設(shè)補貼只適用于符合條件的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，對于村級互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的資金支持缺乏系統(tǒng)性的制度設(shè)計?！按蟛糠治词芾先说膭傂孕枨笫窃诖鍍?nèi)或鄰近村滿足助餐、生活照料、文化娛樂等需要?！蔽錆h大學(xué)社會學(xué)院副教授夏柱智認(rèn)為，財政資金的投放應(yīng)向進一步完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、強化公共服務(wù)方向傾斜，提高在農(nóng)村養(yǎng)老的吸引力。

　　 專家進一步建議，通過健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險籌資和待遇調(diào)整機制，保障農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）運轉(zhuǎn)費用、特困人員救助供養(yǎng)所需資金等手段，強化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)支撐保障。

　　 當(dāng)前，根據(jù)不同的護理等級，縣鄉(xiāng)級養(yǎng)老機構(gòu)的月收費普遍在1000—3000元之間。與之相比，大部分農(nóng)村老人退休金每月不足200元，如果子女不能提供資金支持，單靠老人自身很難負(fù)擔(dān)入住機構(gòu)的費用?！叭h有失能失智老人約3萬人，調(diào)查顯示，約40%的失能失智老人因經(jīng)濟原因不能入住養(yǎng)老機構(gòu)?！焙下』乜h民政局副局長魏先成說。

　　 2025年7月起，浙江、山東、重慶等7地先行開展向中度以上失能老年人發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)消費補貼項目試點。根據(jù)項目試點情況，民政部、財政部將于2025年底前在全國范圍內(nèi)組織實施。

　　 受訪業(yè)內(nèi)人士期待政策落實落細(xì)，切實推動降低失能老年人照護支出壓力，更好滿足城鄉(xiāng)失能老年人照護服務(wù)剛需，讓更多農(nóng)村老年人養(yǎng)老少憂、安享晚年。

　　 （轉(zhuǎn)自《瞭望》新聞周刊2025年第32期）